旅游用地改革的痛點(diǎn)、亮點(diǎn)和淚點(diǎn)

中國的地方行政體制帶有強烈的接力特點(diǎn)。這種接力對于地方政府行政動(dòng)機多多少少有弱化與降維作用。這種弱化與降維造成的后果就是大家都愿意做立竿見(jiàn)影的事情，而不愿意做前人栽樹(shù)后人乘涼的事情。這種行政動(dòng)機弱化與降維導致了很多地方官員短視化、物質(zhì)化，最終也就失去了長(cháng)遠的智慧和高尚的理想。

旅游用地這么多年來(lái)所遭受的委屈或許多多少少與地方官員行政動(dòng)機的弱化和降維有些關(guān)系。無(wú)論怎樣，在當下激流勇進(jìn)的中國政治生態(tài)中，旅游業(yè)已經(jīng)占據了非同尋常的位置。過(guò)去掐著(zhù)旅游業(yè)脖子的用地政策也逐漸寬松起來(lái)。在看到曙光的時(shí)候，我們需要回首一下旅游用地政策一路走來(lái)的痛點(diǎn)、淚點(diǎn)和亮點(diǎn)。

一、2009這一年，旅游業(yè)終于出手了

1、政策接力棒：2009年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》中有這樣一段描述“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)”。

2、淚點(diǎn)：站在今天的角度看2009年的這個(gè)政策，會(huì )感覺(jué)到當時(shí)的旅游用地政策還只是大局發(fā)展中的一個(gè)小小問(wèn)題，所以?xún)H僅用了“適當增加”這樣的字眼。

3、痛點(diǎn)：旅游用地改革沒(méi)有任何經(jīng)驗，尚需摸著(zhù)石頭過(guò)河，前路風(fēng)險重重。從《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》的描述中也能感覺(jué)到，仍舊是把旅游用地當做旅游行業(yè)的事情，尚缺乏宏觀(guān)、整體的視角，也缺乏系統性的解決方案。

4、亮點(diǎn)：這一年是旅游用地改革啟動(dòng)年，長(cháng)期以來(lái)，旅游用地這個(gè)瓶頸一直掐著(zhù)旅游業(yè)發(fā)展的脖子，現在，博弈開(kāi)始了，旅游業(yè)必須把這個(gè)掐著(zhù)脖子的手一點(diǎn)點(diǎn)掰開(kāi)。

二、2012年——2013年，摸到了兩塊試金石

1、政策接力棒：2012年7月，國家旅游局正式頒布了《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》

，意見(jiàn)中針對旅游用地這樣描述，“加大對民間旅游投資的用地保障力度。積極協(xié)調有關(guān)部門(mén)，加大對民間旅游投資的土地保障力度，在制定、實(shí)施土地利用總體規劃和年度計劃時(shí)，要統籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標。支持民間資本依照有關(guān)法律法規，利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項目”。同年，國土資源部啟動(dòng)了5個(gè)地區作為試點(diǎn)。

但。原因在于，旅游用地涉及面廣、風(fēng)險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點(diǎn)的推廣。跟其他用地類(lèi)型相比，旅游用地確實(shí)有其特殊性。一是涉及城鄉用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著(zhù)“農家樂(lè )”、“采摘節”等農村旅游項目的興起，農村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區和農村旅游用地管理混亂，在程序和手續上都存在不同程度的違規現象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)。

2、痛點(diǎn)：2013年6月只有桂林一處試點(diǎn)方案獲批，當年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》獲批。其他3個(gè)試點(diǎn)地區懸而未決。

3、淚點(diǎn)：

（1）2013年11月8日，由桂林市政府牽頭，桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室在國土資源局正式掛牌，主要推動(dòng)改革試點(diǎn)具體工作。請注意是在國土資源部掛牌，可見(jiàn)旅游業(yè)的工作真的是需要極強的部門(mén)協(xié)調，難怪李金早在上任后不久就發(fā)表長(cháng)篇署名文章，闡述旅游+的理念。想想旅游+，此處應該有眼淚。

（2）很多地產(chǎn)商借旅游之名，行圈地之實(shí)。旅游用地在商人的陽(yáng)謀中轉化成了一個(gè)套取政策紅利的神器。

4、亮點(diǎn)：2013年6月21日，經(jīng)國土資源部5次考察調研，《桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》正式獲得國土資源部批復同意，成為首個(gè)獲得通過(guò)的試點(diǎn)城市；當年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》獲批。

三、2014年，國家頂層設計的深度介入

1、政策接力棒：2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中專(zhuān)門(mén)拿出了一個(gè)篇章來(lái)闡述旅游用地解決方案。意見(jiàn)中說(shuō)，“堅持節約集約用地，按照土地利用總體規劃、城鄉規劃安排旅游用地的規模和布局，嚴格控制旅游設施建設占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線(xiàn)占用。年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進(jìn)一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項目的支持措施。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦旅游企業(yè)，修建旅游設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續?！?

1、痛點(diǎn)：旅游產(chǎn)業(yè)用地改革啟動(dòng)近5年，進(jìn)展非常緩慢。

2、淚點(diǎn)：成都、舟山和張家界3個(gè)城市的改革試點(diǎn)方案將不再批準。國土資源部給出的理由是不愿獨自承擔相關(guān)風(fēng)險。

3、亮點(diǎn)：

（1）與5年前相比，“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地”這句話(huà)仍舊保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線(xiàn)占用?！眲t體現了系統性解決方案的價(jià)值，使得旅游用地解決方案上升到了與城鄉發(fā)展戰略、海洋戰略、國土空間戰略相協(xié)調的層次。意味著(zhù)旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國家頂層設計的重要議題。

（2）2009年國務(wù)院文件把旅游用地問(wèn)題放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年則放在了“優(yōu)化土地利用政策”的篇章中。如此變化，體現的是旅游用地解決方案的重要性和迫切性以及系統性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)若干政策》正式出臺。試點(diǎn)政策包括旅游產(chǎn)業(yè)用地規劃、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)管理、農民利用集體土地參與旅游開(kāi)發(fā)分享收益、落實(shí)優(yōu)先促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉型升級的供地、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)保障等5個(gè)部分。

四、2015年，515戰略語(yǔ)境下的改革再出發(fā)

1、政策接力棒：

（1）2015年8月4日國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)中針對旅游用地這樣描述，“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對投資大、發(fā)展前景好的旅游重點(diǎn)項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實(shí)土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優(yōu)先安排給中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項目。對近海旅游娛樂(lè )、浴場(chǎng)等親水空間開(kāi)發(fā)予以?xún)?yōu)先保障?！?

（2）2015年9月農業(yè)部會(huì )同國家發(fā)展改革委等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》，通知中指出，“在實(shí)行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業(yè)增收帶動(dòng)作用大、發(fā)展前景好的休閑農業(yè)項目用地，各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優(yōu)先安排。支持農民發(fā)展農家樂(lè )，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業(yè)。鼓勵利用村內的集體建設用地發(fā)展休閑農業(yè)，支持有條件的農村開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)，發(fā)展休閑農業(yè)。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農業(yè)，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。加快制定鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)的管理辦法?！?

（3）2015年9月《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新用地政策的意見(jiàn)》，提出了積極保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地、差別化保障新業(yè)態(tài)用地、鼓勵盤(pán)活利用現有用地、引導新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

痛點(diǎn)：旅游用地試點(diǎn)地區仍舊是桂林一枝獨秀。

淚點(diǎn)：政策的誠意很濃，力度很大，此處的淚是感動(dòng)的淚。

亮點(diǎn)：

1、強調實(shí)用性，針對不同地區采取差別化用地政策。比如，《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新用地政策的意見(jiàn)》指出：對新能源汽車(chē)充電設施、移動(dòng)通信基站等用地面積小、需多點(diǎn)分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎設施用地，除支持采取配建方式落實(shí)用地外，還將依法設立地役權作為一種重要的用地方式予以推行。

2、強調全域性，從“用地”擴展到“用?！薄坝脥u”，可見(jiàn)，旅游用地已經(jīng)具備了大手筆的全域性空間思維。

3、強調聯(lián)動(dòng)性，國務(wù)院的政策一出，緊接著(zhù)農業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉建設部、商務(wù)部等部門(mén)立即聯(lián)動(dòng)響應。

4、強調戰略性，旅游用地政策落實(shí)得好不好？協(xié)同的好不好？誠意夠不夠？火力猛不猛？已經(jīng)成為了關(guān)系到大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新國家戰略的事情。

5、強調技術(shù)性，很多時(shí)候，缺乏技術(shù)指導的口號只能是口號，缺乏技術(shù)支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策則在技術(shù)層面強化了可行性和科學(xué)性。以“多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地”為例，就明確指出了技術(shù)路徑：一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地。二是在堅持發(fā)揮土地資源市場(chǎng)化配置決定性作用的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個(gè)市場(chǎng)主體競爭的前提下，將產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應前置條件，同時(shí)加強對相應前置條件落實(shí)的監管。

作者：張棟平