徐程剛：PPP項(xiàng)目要如何運(yùn)營

旅游特色小鎮(zhèn)和PPP模式是近兩年剛剛興起的，也是非常熱門的話題，對于旅游特色小鎮(zhèn)與PPP的結(jié)合，我們采訪了蘇州大地之春旅游建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)人，姑蘇園林控股集團(tuán)總裁助徐程剛。

BES：請介紹一下PPP模式在中國的發(fā)展歷程，目前它主要運(yùn)用在哪幾個(gè)行業(yè)？ 

徐：旅游特色小鎮(zhèn)、全域旅游、文旅和PPP模式對于我們來說，是這兩年剛剛興起來的一個(gè)行業(yè)，我們也是處在不斷學(xué)習(xí)、不斷摸索和不斷實(shí)踐的一個(gè)過程中，在這里，我可以展開講講PPP。

PPT是Public Private Partnership的簡稱，就是政府與公司合營的一種項(xiàng)目，PPP其實(shí)不是一個(gè)新鮮的名詞，最早在80年代，廣州有一個(gè)電力公司就是PPP模式。

PPP真正火起來也是這兩年的事情，原先國家的模式都是，一個(gè)地方政府要新建一些基礎(chǔ)設(shè)施，出現(xiàn)一些大額的項(xiàng)目投資，大型項(xiàng)目的投資管理模式就是政府通過一個(gè)融資平臺(tái)來發(fā)展和融資，然后開發(fā)商或者旅游公司再來投資這些項(xiàng)目，投完之后，還負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體建設(shè)及后期運(yùn)營。整個(gè)過程是一體化的，這對政府來說，會(huì)存在很大的壓力。比如說，前期政府要做項(xiàng)目需要融資，就會(huì)有融資的壓力。在開發(fā)建設(shè)過程中，原來傳統(tǒng)模式是政府有項(xiàng)目后發(fā)標(biāo)，通過招投標(biāo)選擇供應(yīng)商建設(shè)，建設(shè)之后還有運(yùn)營的壓力，現(xiàn)在政府要解決這些問題，減少政府負(fù)擔(dān)和壓力。

另外，前兩年國務(wù)院6號文件出來后，地方政府融資遇到了很大的問題，使得政府也很難做一些事情，但政府又必須做一些事情，特別是要有些政績工程，不管是民生工程還是其他的，融不了資的情況下該怎么辦？這時(shí)候PPP就開始慢慢地興起來了。

PPP興起來后，允許社會(huì)資本跟政府一起合作，做一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，這是一個(gè)逐步放開的過程。早期的時(shí)候，政策上是允許社會(huì)資本進(jìn)來，但是地方政府還是會(huì)傾向于一些央企和國企等有國字頭企業(yè)進(jìn)來，后來一些民營企業(yè)才逐步能夠進(jìn)來的越來越多，這是一個(gè)過程。

PPP涉及的行業(yè)面還是蠻廣的，最常見的是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。例如高速公路建設(shè)，我們開車去某個(gè)地方經(jīng)過高速路口需要交過路費(fèi)，這就是一個(gè)典型的PPP合作模型。政府出資源和讓渡經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本進(jìn)行投資，雙方共同把高速公路建設(shè)起來，約定把20年或者25年的經(jīng)營經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)讓渡給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方通過收取過路費(fèi)的形式獲取收益，平衡之前的投資，并獲得回報(bào)。另外，自來水的水務(wù)方面和電力方面也可以采取這種模式，進(jìn)行收費(fèi)。第一，是政府要做；第二，是市場剛需，可以向使用者收費(fèi)。這些是最常規(guī)的常見的PPP模式。

其次是政府采購項(xiàng)目。比如這塊土地開采過礦，需要整治環(huán)境，這片區(qū)域河道被污染，需要在河道周邊進(jìn)行整治，實(shí)現(xiàn)環(huán)境提升，或者是政府要改善老百姓的生活環(huán)境，需要建造公園和市內(nèi)道路，這些政府本身就是要出錢的，也可以用PPP，這就屬于政府采購。比如說有一個(gè)10個(gè)億的項(xiàng)目，按照10%的注冊資本，就是要一個(gè)億的注冊資金，社會(huì)資本一般占80%到90%左右。當(dāng)時(shí)的社會(huì)資本投入8500萬，政府投入1500萬構(gòu)成一個(gè)億，通過融資，就可以做一個(gè)規(guī)模10個(gè)億的項(xiàng)目。對于政府來說，他其實(shí)花了1500萬的錢，完成了一個(gè)十個(gè)億項(xiàng)目建設(shè)投資。

我剛才說的那幾個(gè)領(lǐng)域，電力、自來水，還有一些政府本身要做的市政設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，一部分可以向老百姓收費(fèi)，另一部分屬于政府的財(cái)政支出，每年都會(huì)有財(cái)政撥付，社會(huì)資本花錢來采購。

還有一些其他方面的項(xiàng)目也適用于PPP模式，如旅游類，或者前面講的市場的一些項(xiàng)目，政府也可以采用PPP模式。比如說旅游景區(qū)的門票收入，小區(qū)物業(yè)收入，政府授權(quán)10年或者20年期限內(nèi)收益，社會(huì)資本就可以將之前的投資平衡，從這個(gè)角度來說，政府轉(zhuǎn)變了原來的角色，政府原來是什么都管，什么都包辦，要解決項(xiàng)目前期策劃、規(guī)劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營等各個(gè)方面，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)橹恍杌ê苌僖徊糠皱X來完成一個(gè)項(xiàng)目。把本來是社會(huì)服務(wù)的行為，全部讓企業(yè)資本和社會(huì)資本來擔(dān)當(dāng)完成。

在這個(gè)過程中，政府會(huì)有一部分股份，開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營部分讓市場上的社會(huì)資本來擔(dān)當(dāng)，政府只關(guān)注項(xiàng)目預(yù)期的效益和目標(biāo)是否能達(dá)到。

總之，醫(yī)療行業(yè)、旅游行業(yè)、環(huán)境整治、污水處理、便利設(shè)施、交通建設(shè)、市政設(shè)施等都會(huì)涉及到PPP，原來國家和各個(gè)地方政府都是通過傳統(tǒng)的平臺(tái)去投資建設(shè)，運(yùn)營管理，收費(fèi)來平衡投資，現(xiàn)在PPP成為一種新的模式。

BES：PPP模式相對于以前的政府包辦來說，肯定是一種進(jìn)步。但很多人PPP項(xiàng)目都是一知半解，請您項(xiàng)目介紹一下PPP項(xiàng)目的運(yùn)營方式。

徐總：在所有的項(xiàng)目過程中，運(yùn)營這一塊是最難的，所以我們會(huì)看到有很多種模式。比如說早期的時(shí)候是BT模式，現(xiàn)在是BOT模式，就是建設(shè)，運(yùn)營，移交，授權(quán)期限到期后無償移交給政府；要么是BTO模式，移交政府后，你再運(yùn)營某個(gè)模塊；要么是BOO模式，就是建設(shè)完，然后就長期持有物業(yè)了，再不斷的運(yùn)營用收益來平衡投資。

關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營方式，一般情況是這樣的，社會(huì)資本和政府共同出資，成立一家項(xiàng)目公司，這個(gè)公司擔(dān)當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目的管理，包括策劃，建設(shè)開發(fā)和后期運(yùn)營，進(jìn)行整體的統(tǒng)管，企業(yè)一般會(huì)出80%到90%的出資額，政府大概是出10%到20%左右的出資額，大家共同在這個(gè)公司占有股份，這個(gè)平臺(tái)屬于有市場化運(yùn)作的一個(gè)平臺(tái)，也是受政府監(jiān)管的。雖然平臺(tái)針對這個(gè)項(xiàng)目，前期需要對接規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，然后尋找專業(yè)的建設(shè)單位進(jìn)行建設(shè)，在后期的運(yùn)營階段，可能還會(huì)委托專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)來幫它運(yùn)營這個(gè)項(xiàng)目，它做整體的統(tǒng)管。

那么錢從哪里來呢？這個(gè)公司會(huì)進(jìn)行證券和基金方面的融資，或者直接跟銀行進(jìn)行融資，不同的機(jī)構(gòu)融資成本不一樣了，融資后來支撐整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展。

BES：PPP模式中如何實(shí)現(xiàn)三者共贏，共同推進(jìn)項(xiàng)目的發(fā)展？

徐總：PPP模式對于政府來說，一方面從原來關(guān)心建設(shè)為主，轉(zhuǎn)到了后面的分析運(yùn)營為主，對整個(gè)項(xiàng)目的考核可以通過運(yùn)營角度來考慮，運(yùn)營的好，則項(xiàng)目考核成功，這是角色的轉(zhuǎn)變；另一方面，以前是政府包辦，現(xiàn)在政府只要投入部分股份，就可以獲得長遠(yuǎn)收益，政府的包袱減輕了，特別是融資壓力和后期的運(yùn)營壓力都大大減輕了。

對于社會(huì)資本來說，可以通過各級機(jī)構(gòu)相互合作的模式介入到一些新的領(lǐng)域，比如說鐵路建設(shè)領(lǐng)域、高級工程建設(shè)領(lǐng)域、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域等，特別是對于以建設(shè)行業(yè)為主的企業(yè)，它原來的競爭是很激烈的，可能說成千上百家企業(yè)在競爭同一個(gè)項(xiàng)目，但是PPP模式有很好的融資平臺(tái)和合作渠道，就會(huì)大大降低競爭對手的數(shù)量。提高了進(jìn)入門檻，現(xiàn)在基本上都是只有五六家，或者十家公司在競爭，相較以前的競爭數(shù)量大大降低了。

但是建設(shè)體量遠(yuǎn)遠(yuǎn)增加了，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目動(dòng)輒就是幾個(gè)億，甚至幾十個(gè)億的大項(xiàng)目，對企業(yè)來說，機(jī)會(huì)大大增加了，但是也給企業(yè)帶來了一定的難度。這是所有PPP模式都會(huì)碰到的，特別是面向市場后，運(yùn)營成為最大的難題。做不好的話，很可能就會(huì)面臨虧損。

一類是水電、高速公路等剛需方面，這個(gè)收益相對來說是比較穩(wěn)定的；還有一類是政府本身就要去做的項(xiàng)目，評估政府的財(cái)政承受能力后，這些也是相對比較穩(wěn)定的。對企業(yè)來說，就是增加了一個(gè)運(yùn)營環(huán)節(jié)，原來是我?guī)湍惆秧?xiàng)目建設(shè)好，你給我還款就行了，現(xiàn)在不行 ，我不光要建設(shè)好，還要把后期的運(yùn)營解決好，其實(shí)這是對企業(yè)提出了更多的要求，加大了企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

BES：在旅游項(xiàng)目中，除了政府、企業(yè)、其他社會(huì)資本方之外，還會(huì)涉及到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，涉及到當(dāng)?shù)氐木用瘢谶@個(gè)過程中當(dāng)?shù)鼐用窨赡軙?huì)扮演什么樣的角色？他們的收益又怎么去保護(hù)？

徐：說實(shí)話，在這一塊，每個(gè)地方的模式可能都不一樣。

拿一個(gè)典型案例來說，我們公司接手的蘇州旺山項(xiàng)目，現(xiàn)在就應(yīng)該屬于居民跟政府是受益的，它沒有采用PPP模式，政府幫著把整個(gè)旅游環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做好，引導(dǎo)老百姓都在原地開展一些經(jīng)營活動(dòng)，提升他們手頭上物業(yè)的價(jià)值，旅游給他們帶來經(jīng)濟(jì)收入。

但就目前來說，如何讓當(dāng)?shù)氐睦习傩諈⑴c進(jìn)來，各地的做法不太一樣，在現(xiàn)實(shí)中也有很多困難。但旅游項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候都會(huì)牽涉到把整體的旅游環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做好，才能吸引游客過來，這樣就能夠帶動(dòng)一系列行業(yè)的發(fā)展，包括住宿、餐飲、交通，甚至旅游文創(chuàng)產(chǎn)品、旅游服務(wù)方面等，這是一系列的帶動(dòng)。

但具體形式要具體項(xiàng)目區(qū)別對待。有的公司可能只是幫政府做成一個(gè)旅游的基礎(chǔ)設(shè)施，而這些事情不是老百姓單獨(dú)就能夠做到的，實(shí)際上都是統(tǒng)一由政府委托企業(yè)來做，比如說基本的道路、燈光、標(biāo)識牌、配套性景觀、綠化等，這里面就是全域旅游的概念，都是由企業(yè)來做。這種情況下，企業(yè)的回報(bào)一般分兩種方式來保障投資回收，一是做一個(gè)大景區(qū)，收取門票，獲得經(jīng)濟(jì)效益；二是不收景區(qū)大門票，可以通過政府回購。

BES： PPP模式在實(shí)施過程中，最大的難點(diǎn)，或者要點(diǎn)主要表現(xiàn)在哪幾方面？

徐：難點(diǎn)還是運(yùn)營這一塊這， PPP也是這兩年才剛剛興起來，我們也接觸過很多的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，其中很多都被央企拿走了，而央企最大的困惑也是不知道怎么去運(yùn)營這個(gè)項(xiàng)目，這是所有公司面前最大的問題。

比方說旅游這一塊，把旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好了以后，怎么能夠讓它火起來，能夠把游客引過來，怎樣系統(tǒng)化的和旅游機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，并且構(gòu)建一個(gè)新的旅游體系，能夠提升讓這個(gè)區(qū)域每年的旅游經(jīng)濟(jì)收入，這是一個(gè)很大的課題。這才是PPP里面比較難的一個(gè)問題。

一般的做法是，我們可以給政府做一個(gè)旅游的PPP項(xiàng)目，解決規(guī)劃的問題，但是我不收固定資產(chǎn)，政府把固定資產(chǎn)回購回去，企業(yè)把運(yùn)營盤活起來。再就是社會(huì)資本，這也是我們企業(yè)希望能夠去做的。

目前運(yùn)營確實(shí)是一個(gè)問題，國內(nèi)很少能夠找到比較優(yōu)秀的運(yùn)營機(jī)構(gòu)和人才，相對來說比較鳳毛麟角。而運(yùn)營方面是需要系統(tǒng)性的去思考的，而不是單一的從某個(gè)方面考慮。

姑蘇園林控股集團(tuán)總裁助理 徐程剛