對(duì)當(dāng)前我國低收入群體住房保障政策的分析

【摘要】我國自改革開放以來，人民生活有了極大改善。取消福利分房后，住房供給全面市場化。房價(jià)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大多數(shù)居民的收入增長速度。這造成了大多數(shù)普通居民尤其是低收入居民的住房難題，聽任這種狀況發(fā)展下去，會(huì)對(duì)社會(huì)造成難以估量的負(fù)面影響。針對(duì)這種情況出臺(tái)了一系列住房保障政策來解決這個(gè)問題。

【關(guān)鍵詞】低收入群體 城市化 住房保障政策 廉租房 兩限房 經(jīng)濟(jì)適用房

第1章、綜述

1.1 背景

我國自改革開放以來，人民生活有了極大改善。取消福利分房后，住房供給全面市場化。住房價(jià)格隨著居民需求的釋放和土地價(jià)格的上漲而扶搖直上，其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大多數(shù)居民的收入增長速度。這造成了大多數(shù)普通居民尤其是低收入居民的住房難題，聽任這種狀況發(fā)展下去，會(huì)對(duì)社會(huì)造成難以估量的負(fù)面影響。中央政府高度重視這一民生問題，出臺(tái)了一系列政策，包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和兩限房政策。2007年建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也側(cè)面反映了中央的關(guān)注度。

1.2 住房的社會(huì)意義

住房是人類最基本的存在條件之一,是維系家庭、關(guān)系福祉。基本居住需求的滿足是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的充要條件，不論那種制度、那個(gè)民族的國家，都要面對(duì)解決國民居住需求的問題。個(gè)人的幸福感和尊嚴(yán)感首先來于住房。

住房是一種復(fù)雜的商品，其特點(diǎn)有：

1) 生活必須性——任何人都需要住房，住房也就是居住生活空間是其他商品無法取代的。

2) 高價(jià)值性——住房是絕大多數(shù)家庭中最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。

3) 供給有限性——建造房屋的土地是不可再生和移動(dòng)的。

4) 長久性——住房建造、流通和消費(fèi)過程很長

5) 產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性——住房的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的擁有者往往在不同的范疇里產(chǎn)生變化

6) 投資與消費(fèi)的雙重性——住房作為必須生活資料，其供給彈性較小；既可居住，也可投資租賃，所以其投資性和消費(fèi)型不易區(qū)分。

7) 社會(huì)保障的性質(zhì)——安居才能樂業(yè)，安居社會(huì)才能安定。住房是基本人權(quán)之一，任何國家的政府都必然要提供福利住房給部分低收入人群。

1.3低收入人群的界定

低收入人群是構(gòu)成弱勢群體的主要部分。低收入人群是一個(gè)比較意義上的概念，具有時(shí)段的相對(duì)穩(wěn)定性。認(rèn)定低收入人群的標(biāo)準(zhǔn)一般有三方面內(nèi)容：

1) 收入水平分界。以收入排序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，界定低收入群體的規(guī)模及其與其他群體的收入離差。

2) 收入來源分界。收入來源和職業(yè)位置有關(guān)，低層次職位意味著低收入。

3) 將公眾可見的收入水平和生活水平相聯(lián)系。測量指標(biāo)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)和最低生活費(fèi)收入標(biāo)準(zhǔn)。

以收入水平來界定低收入人群比較符合我國國情。

第2章、我國低收入群體住房保障政策一覽

2.1住房保障政策一覽

目前主要住房保障政策有經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房、住房公積金

經(jīng)濟(jì)適用房——經(jīng)濟(jì)適用住房是指已經(jīng)列入國家計(jì)劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價(jià)向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。 它是具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅。具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)性是指住宅價(jià)格相對(duì)于市場價(jià)格而言，是適中的、能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能力適用性是指在住房設(shè)計(jì)、單套面積設(shè)定及其建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)住房的實(shí)用效果。經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格按建設(shè)成本確定。建設(shè)成本包括征地折讓費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)及前期工程費(fèi)、建安費(fèi)、小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)、貸款利息、稅金、1%～3%的管理費(fèi)。經(jīng)濟(jì)適用房以微利價(jià)出售。只售不租。其 成本價(jià)由7項(xiàng)因素（征地折遷費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、配套費(fèi)、建安費(fèi)、管理費(fèi)。貸款利息、5%以內(nèi)的利潤）構(gòu)成。出售經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)其售價(jià)由市、縣人民政府根據(jù)以上幾項(xiàng)因素綜合確定。并定期公布不得擅自提價(jià)銷售。

兩限房——兩限一是限制價(jià)格，限價(jià)不是固定[FS:PAGE]價(jià)，它的價(jià)格有個(gè)上線，也就是不論你賣多少，都不能超過這個(gè)價(jià)格。
另一個(gè)就是限制居住面積。這個(gè)面積肯定比同地段的普通商品房的面積小。 限價(jià)房可以上市銷售，而且價(jià)格是由賣房人自己制定，不再受政府的約束。

政府實(shí)施土地供應(yīng)時(shí)在限套型、限房價(jià)的基礎(chǔ)上，采取競地價(jià)、競房價(jià)的辦法，以公開招標(biāo)的方式確定開發(fā)建設(shè)行為。兩限房僅限本地居民購買。

廉租房——廉租房是在新出臺(tái)的國家房改政策中首次提出的一種概念。我國的廉租房只租不售，出租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。目前廉租房的來源主要是騰退的舊公房等。廉租房是國家和當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q城市中低經(jīng)濟(jì)收入家庭住房困難而建的普通住宅，有社會(huì)公共福利和住房社會(huì)保障性質(zhì)。
　　廉租房一般有兩種表現(xiàn)形式，一是由政府出資建好后，低租金給住房困難戶，二是由政府發(fā)放租金補(bǔ)貼給住房困難戶，由他們租賃社會(huì)房屋居住。
　　廉租房有特定的供給對(duì)象，符合廉租房供給條件的由本人（家庭）向政府提出申請，并經(jīng)過政府相關(guān)部門核實(shí)批準(zhǔn)后，方能購、租、補(bǔ)。廉租房無繼承權(quán)

住房公積金——住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長期儲(chǔ)金。職工住房公積金包括職工個(gè)人繳存和職工所在單位為職工繳存兩部分，全部屬職工個(gè)人所有，兩部分都按職工個(gè)人工資的一定比例繳存。

住房公積金制度實(shí)際上是一種住房保障制度，是住房分配貨幣化的一種形式。住房公積金制度采用的是“個(gè)人積累制”模式，即個(gè)人帳戶所積累的資金，完全歸個(gè)人所有，強(qiáng)調(diào)“以自己的積累解決自身的住房需求”，與養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障基金采用以社會(huì)統(tǒng)籌為主、以個(gè)人帳戶為輔的做法形成鮮明對(duì)比。

2.2住房保障政策對(duì)政策社會(huì)結(jié)構(gòu)的作用

社會(huì)分層作為一種結(jié)果不平等，或源于個(gè)人天賦不平等，或源于社會(huì)因素不平等。80年代以來，貧富差距擴(kuò)大和房價(jià)畸形高漲促使中國的利益群體的分化日益明顯。財(cái)富以貨幣和固定資產(chǎn)的形式通過房地產(chǎn)市場向投機(jī)購房者和房地產(chǎn)商手中聚集。

2.2. 1針對(duì)本地居民的作用

通過對(duì)2005年武漢商品房價(jià)格與城鎮(zhèn)居民家庭年收入的排列比較發(fā)現(xiàn)，只有最高收入（9萬元/年/戶）和高收入(6萬元/年/戶)兩種人群能夠承擔(dān)當(dāng)時(shí)的高商品房價(jià)（平均4千元/平米）。而經(jīng)濟(jì)適用房的均價(jià)為2300元/平米，不僅高收入人群,人數(shù)較多的中等收入人群（38000元/年/戶-22000元/年/戶）也可以負(fù)擔(dān)。這種途徑能夠滿足中等收入人群的住房訴求，起到穩(wěn)固社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的作用。經(jīng)適房政策通過價(jià)格優(yōu)勢能夠起到防止中產(chǎn)階級(jí)由于商品房高房價(jià)的影響所見其他生活支出的現(xiàn)象發(fā)生。

不論是商品房還是經(jīng)濟(jì)適用房,都是低收入人群(<17000元/年/戶)無力負(fù)擔(dān)的,因此價(jià)格低廉的廉租房成為解決該群體住房困難的良策。低收入人群在預(yù)算有限的情況下縮減住房費(fèi)用有利于低收入階層生活、教育、培訓(xùn)等方面的支出，大大提高其向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

2.2. 2針對(duì)流動(dòng)人口的作用

目前，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、地區(qū)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟(jì)活躍，中國出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口，也就是城市外來人口。其中外出農(nóng)民工數(shù)量就有一億兩千萬人左右（2005年），并且數(shù)量在不斷增加。城市外來人口整體上在流入城市中處于受社會(huì)排斥的狀態(tài)。由于流入城市自身資源的有限和城市經(jīng)營原始積累的需要，城市外來人口各種應(yīng)有的公民福利被以各種形式（如戶口和暫住證制度）人為剝奪，人格和尊嚴(yán)也被相應(yīng)貶低。其中住房問題是重要一項(xiàng),居住成本是城市進(jìn)入成本的最主要一項(xiàng)。其次，缺乏穩(wěn)定和舒適的居住場所也會(huì)給流動(dòng)人口的生活和工作帶來很大不便和巨大的心理成本。這對(duì)城市的發(fā)展也是不利的。顯而易見的，人口流入城市為外來人口建立完善公共住房保障系統(tǒng)也是有[FS:PAGE]重要意義的。尤其是針對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民工，合理完善的公共住房保障系統(tǒng)能為其提供更多上升機(jī)會(huì)，為中國的城市化順利發(fā)展和社會(huì)的階層穩(wěn)定發(fā)揮積極重要的作用。

第3章、對(duì)住房保障政策的分析、比較

3.1 經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房

在特定的歷史階段，經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)揮了不可替代的積極作用。政府利用政策傾斜,引導(dǎo)開發(fā)商開發(fā)低價(jià)但不低質(zhì),小面積但符合使用需要的住宅。目前，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展，經(jīng)適房制度的保障性質(zhì)隨市場化進(jìn)程的逐漸減弱。這種弱化主要來源于兩方面，一是經(jīng)濟(jì)適用房的有效供給不足，二是經(jīng)濟(jì)適用房的管理制度存在缺陷。

經(jīng)濟(jì)適用房的較低價(jià)格是政府通過價(jià)格管制限定利潤率形成的，開發(fā)商出于逐利本性不愿提供利潤空間小的經(jīng)適房。這導(dǎo)致需求大于供給，加上戶型面積較大，在一定的利潤空間內(nèi)，經(jīng)適房的價(jià)格仍高于低收入家庭的支付能力。

在管理制度方面，經(jīng)適房市場的準(zhǔn)入是建立在對(duì)消費(fèi)者的收入資格審核上的，而收入的真實(shí)水平在現(xiàn)實(shí)中是難以查清的。當(dāng)用行政權(quán)力來解決市場問題時(shí)，權(quán)力尋租幾乎是不可避免的。處于社會(huì)上層的群體，由于有能力投入更多的資源，也更容易取得進(jìn)入經(jīng)適房市場的準(zhǔn)入資格，經(jīng)適房成了被追逐的價(jià)格管制商品，其社會(huì)保障性不可避免的大大弱化。

兩限房是經(jīng)濟(jì)適用房異曲同工的改進(jìn)型政策。

3.2 廉租房

廉租房實(shí)質(zhì)是政府用財(cái)政收入直接提供和出租的保障性質(zhì)住房，以滿足基本居住需求為目的。這種方式可以較好的保持住房的保障性。但提供過多的廉租房，政府財(cái)政上壓力很大，過多在這方面占用政府資金，會(huì)影響對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的投入（教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等）。而且，隨著我國人口年齡和收入結(jié)構(gòu)的變化，必然會(huì)有大量廉租房失去功能針對(duì)性而被閑置浪費(fèi)。同時(shí)也不利于健康的居民住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)的形成。

3.3 住房公積金

住房公積金實(shí)質(zhì)是職工的部分收入轉(zhuǎn)化而來,和企業(yè)的效益直接相關(guān)。這決定了住房公積金的覆蓋面僅限于經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)的職工。大批失業(yè)下崗和企業(yè)效益差的職工無法從這種制度中獲益，而這些人正是對(duì)住房需求最迫切的。

住房公積金貸款的最高額度相對(duì)于高昂的房價(jià)來說太小，不足以滿足低收入人群的需要。

這項(xiàng)制度也無形中進(jìn)一步加大了城市居民之間的收入差距，不利于社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和合理化。

3.4 總體分析

從總體上說，我國目前房價(jià)高漲、低收入人群住房難的狀況是有其深刻的歷史體制原因的。第一個(gè)原因是我國中央財(cái)政和地方財(cái)政的分配機(jī)制。本地土地出讓金和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收在地方政府財(cái)政收入中占有相當(dāng)比例，地價(jià)、房價(jià)和地產(chǎn)企業(yè)的效益大大影響地方政府的財(cái)政。

第二個(gè)原因是土地公有制與房產(chǎn)高度市場化制度之間的脫節(jié)。土地公有和土地計(jì)劃供給制是社會(huì)主義社會(huì)制度優(yōu)越性先進(jìn)性的基礎(chǔ)之一，通過巧妙準(zhǔn)確的制度細(xì)化設(shè)計(jì)，可以充分發(fā)揮其作用。而房產(chǎn)高度市場化能夠調(diào)動(dòng)資本和生產(chǎn)的積極性，提供豐富的產(chǎn)品。但無節(jié)制的市場化會(huì)導(dǎo)致以利潤最大化為目的的資本帶來的生產(chǎn)的盲目性和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不合理性。

第三個(gè)原因是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度不平衡性。全國的大量人口從欠發(fā)達(dá)地區(qū)涌向幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，造成局部地區(qū)的住房供應(yīng)緊張。

低收入人群住房難是上述總體原因的具體體現(xiàn)之一。

第4章、對(duì)住房保障政策的建議

住房保障是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，其解決辦法自然也不是單方面單渠道的。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)和方式的調(diào)整變化能夠?qū)Φ貎r(jià)房價(jià)的上漲起到重要作用。而土地公有制能賦予政府強(qiáng)大的調(diào)控能力，只有政府能以超然的姿態(tài)從全民的角度來調(diào)配資源，所以政府更積極宏觀的影響房產(chǎn)市場，才能將社會(huì)主義制度優(yōu)越性和市場化的優(yōu)勢充分恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合起來。全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展可以使[FS:PAGE]人口分布更合理，這也能從宏觀上緩解住房供應(yīng)緊張問題，事實(shí)上，很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的住房是充裕的。

就具體層面來說，低收入人群住房難是住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理的體現(xiàn)。住宅供應(yīng)大多集中在利潤空間大的高端層面。各種住房保障制度是對(duì)這種產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象的矯正。經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房、住房公積金這幾種政策都適用某一類人群，都有其存在合理性和必要性。不論從空間上還是時(shí)間上，僅靠一兩種政策是不能滿足不同層次需求的。應(yīng)該進(jìn)一步認(rèn)識(shí)并強(qiáng)化各種政策的針對(duì)性，以此為出發(fā)點(diǎn)給予完善，并將它們充分有機(jī)的結(jié)合起來才能緩解問題。

在實(shí)踐中，在理論研討中，已有很多改進(jìn)方法，這里不必再一一贅述，本文從其他的角度嘗試提出建議。

（一）生產(chǎn)的發(fā)展迫切要求生產(chǎn)要素的自由流通，其中勞動(dòng)力要素的流通是首要一項(xiàng)。離開人，其他的要素?zé)o法轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)力。而居住保障對(duì)勞動(dòng)力要素流通影響極大，它是城市準(zhǔn)入門檻之一。而目前幾項(xiàng)住房保障政策側(cè)重受益群體的本地化/地域性，而不以受益群體的生產(chǎn)性作為準(zhǔn)入劃分標(biāo)準(zhǔn)。以上海為例，2007年上海出臺(tái)新房屋管理政策規(guī)定——民房出租，一間房只能出租給一個(gè)家庭或一個(gè)自然人居住。出租給家庭居住的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米。不分門進(jìn)出的客廳、廚房間、衛(wèi)生間等均不得單獨(dú)出租。住宅小區(qū)居住房屋出租或轉(zhuǎn)租給單位用于員工宿舍的，也應(yīng)該符合上述標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)質(zhì)是排斥外來人口，阻礙勞動(dòng)力要素流通。

政策的目的是為了生產(chǎn)發(fā)展的更好，阻礙生產(chǎn)發(fā)展不應(yīng)是政策的結(jié)果。所以，調(diào)整政策受益劃分標(biāo)準(zhǔn)，不再以地域性為基礎(chǔ)是十分必要的（這是可以和戶籍制度脫開聯(lián)系的，后者在教育資源和醫(yī)療資源上更有影響力）。

（二）人群的生活收入狀況不同，其對(duì)居住產(chǎn)品的需求也不同，隨年齡變化而變化（與手機(jī)市場有一定的相似性）。而土地資源是有限而不可移動(dòng)不可再生的。因而，盲目擴(kuò)大供給量是不可取的，應(yīng)著重于居住產(chǎn)品檔次類型的細(xì)分并結(jié)合充分健康靈活的房產(chǎn)流通機(jī)制。這樣，在一定的土地消耗下，可以不滿足同人群在一定時(shí)期的需求并能夠應(yīng)對(duì)未來的需求變化。

目前的住房保障政策對(duì)問題的認(rèn)識(shí)和針對(duì)都比較靜態(tài)，對(duì)需求變化缺乏彈性。應(yīng)該建立一種充分反映需求變化的流通機(jī)制，以此為基礎(chǔ)和平臺(tái)，把幾種保障政策組合起來。這樣，單項(xiàng)制度容易獲得一定框架下的最大合理性，組合起來形成系統(tǒng)效應(yīng)來獲得總體的、動(dòng)態(tài)的合理性。

（三）擁有一套住房和滿足一定時(shí)期的居住需要是兩個(gè)概念兩回事。住房保障政策的制定調(diào)整應(yīng)該找準(zhǔn)定位。

（四）居住產(chǎn)品供給并不僅僅是拆舊房子蓋新房子、開發(fā)新地皮蓋新房子，舊房改造、修繕并也是居住供給的方法之一。如果地方政府的財(cái)政稅收能夠通過后一方法上找到持續(xù)增長點(diǎn)，那么，舊房改造和修繕才能名副其實(shí)，并減輕土地供給和房價(jià)的壓力。

總之,低收入群體住房保障是一個(gè)復(fù)雜的問題,需要多方面多維度的措施并用才能逐漸解決。